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疫情冲击下的财政收支分析及中长期应对制度

文 | 薛钢 张道远 中南财经政法大学财税学院/湖北财政与发展中心自2019年底爆发的新冠疫情在我国

文 | 薛钢 张道远 中南财经政法大学财税学院/湖北财政与发展中心

自2019年底爆发的新冠疫情在我国已经表现出有效控制的良好趋势,但是突发性公共卫生事件还是对我国经济社会发展造成了一定的不利影响,而且随着境外疫情的持续扩散,也会对世界经济复苏带来非常大的不确定性。目前,针对疫情的全面防控还在继续,相应的“复工”等恢复性经济安排也在同步推进,短期内政府财政收支压力会更加显现,而针对类似突发公共风险问题的财政制度建设也应该加以考虑。

一、短期财政收支压力凸显

(一)财政收入减收因素影响明显

首先,短期宏观经济增长明显受到疫情的影响。自2015年以来,由于国际经济环境的变化以及我国实施的减税降费政策已经直接反映到财政收入占GDP的比重——截至2019年已连续5年持续下降,从国家让利于民的角度,财政收入比重下降的趋势很难改变,而疫情的出现会进一步强化这种趋势。尤其在接近一个半月疫情防控工作安排下,居民消费与企业生产投资被暂停,在不考虑后期政策工具应用的情况下,乐观估计2020年上半年全国GDP增速会因新冠肺炎疫情拉低0.5~1个百分点。虽然目前国内疫情趋于好转,但是海外疫情正在发酵,对于我国经济的不利影响也在增长。

其次,税源形成尚需时间。依据国家税务总局收入规划核算司的2019年《税收月度快报》统计数据,第三产业对税收收入的贡献率已达到56.7%,比第二产业高出13.5个百分点,疫情初期对于住宿、餐饮、旅游、娱乐、客运、房地产等第三产业影响比较严重,在复工初期,由于还没有恢复到正常状态,劳动力短缺、原材料价格上升等不利因素也正在向制造业传导,整体税源形成还需要等待生产、消费、出口的全面恢复

最后,税收优惠政策激励具有一定周期性。为应对新患肺炎疫情并支持防控工作,截止2月15日,国家税务总局已经从六税(个人所得税、增值税、企业所得税、关税、城市维护建设税),两费(教育费附加、地方教育附加)以及社保等角度密集出台了相关政策,重点支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产四个方面发挥税收政策的调节作用。随着疫情防治工作的复杂性以及国家对相关主体的呵护,上述优惠政策的实施时间还需要持续一段时间。

(二)财政应急性支出大幅增加

由于疫情及其防控工作的影响,我国各级政府财政部门正在充分发挥在疫情防控工作当中的资金支持作用。在中短期内,我国各级政府的财政支出的扩张压力主要体现在保障疫情防控工作、扶持企业复工等方面。

首先,在肺炎疫情发生之初,财政部与国家卫生健康委联合发布财社〔2020〕2号,明确表示对于患者发生的医疗费用,在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后,个人负担部分由财政给予补助。

其次,根据人社部规〔2016〕4号、财社〔2020〕2号的规定,对于参与防控工作的医护人员和相关基层疾控人员给予临时性的补助和卫生防疫津贴,此外,还提高了参与新冠肺炎疫情防治工作的防疫人员的卫生防疫津贴标准。然后,为提升疫情严重地区和基层地区的医疗诊断条件,保障疫情防控工作的顺利进行,各级财政均加大转移支付力度。截至到2020年2月24日,全国各级财政已安排疫情防控补助资金1008.7亿元,为疫情防控工作提供了有力保障。

最后,除了继续大力推行减税降费为纳税人纾困之外,各级政府还积极通过财政贴息、直接补助和降低社保缴费等手段缓解受疫情影响严重企业的资金压力。

二、缓解财政收支压力的制度调整

由于疫情发展较为迅速,在短期内对我国经济形成了直接冲击,加剧了短期内各级政府财政收支的矛盾。因此,在短期内需要迅速调整有关制度,应对现实存在的财政压力。

(一)启动应急资金

目前我国财政预算用于应对突发事件的常规资金来源可以分为三个部分,包括一般公共预算财政支出中的灾害防治和应急管理支出、预备费和预算稳定调节基金。2019年,中央政府本级财政预算支出为35395亿元,预备费占比为1.41%。2019年中央预算稳定调节基金余额963.99亿元,占比约为2.72%。鉴于疫情的特殊性,需要强有力的资金支持,因此国家财政应该考虑动用预算稳定调节基金用于疫情防控工作。同时各级政府在召开两会制定本级政府的财政预算时,应当适当提高预算预备费的支出金额。

(二)调整支出结构

可以预期,减税降费仍然是未来较长一段期间内所要推行的政策,因此疫情加剧财政收支之间的矛盾还是要从支出端进行化解。在这种情况下,在保证政府基本职能和重点领域财政投入的前提下,进一步压缩非刚性、非重点的一般性公共支出、三公经费支出等财政支出,提高财政资金的使用效率。

(三)促进税源建设

疫情治理最终需要通过经济发展提供坚实的物资与资金基础。短期内,财税政策重在解困救灾领域,应该适时向鼓励生产复工领域倾斜。对于疫情期内某些针对小规模纳税人、中小企业、第三产业的专项税收优惠在疫情结束后不要轻易取消,而应将2019年以来的大规模减税降费思路延续下来,通过对这些优惠转正,继续向企业所得税中的中小微利企业、增值税中的小规模纳税人给予支持,并适时启动增值税税率下降的“普惠式”减免,为中长期经济增长提供坚实的基础。

(四)扩大债务规模

2019年,全国预算财政赤字安排27600亿元,财政赤字率达到2.8%,在此情况下,我国各级政府财政可以考虑通过扩大国债和地方政府一般债务规模适度扩大赤字,将全国财政赤字率提升至3%以上。特别是对于湖北省等情况严重的省份,扩大地方政府一般债务规模,并在合适的情况下,提前下达新增地方政府债务限额。

三、防范公共卫生突发危机的制度建设

虽然疫情的爆发具有一定偶然性,但是从“非典”到“新冠”的频繁出现,也反映出我国公共卫生领域应急治理能力存在不足。1978年全国医院数量为9293个,2018年为33009个,增长了3.55倍,与同期GDP增长240倍相差甚远。疫情之后,政府肯定应加大对卫生等公共设施的投资,尤其是加大公共卫生服务设施的投资,以提升我国医疗及公共卫生系统的整体质量。

但是,除了常规性医疗卫生财政投入之外,还必须加强对突发公共卫生事件的应急机制建设。习近平总书记在2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出,我国应当建立健全重大疫情防控体制机制和国家公共卫生应急管理体系。因此应对类似突如其来的重大公共卫生事件,在财政治理角度,应该建立公共卫生财政应急机制。

首先,公共财政应急机制应当是一个综合性的财政管理体制,包括事前预防、事中处置、事后善后三个部分。其中,事前预防是最为重要的部分,本次疫情的反思之一即是前期预警控制不力,必须保证事前预防支出在应急财政支出规模和增长比例中的份额。

其次,公共财政应急机制中应当逐步打破应对突发事件时的“风险大锅饭”现象,划分中央和地方政府以及不同地方政府之间在应对重大公共卫生事件时的支出责任,由中央政府和地方政府分别承担区域内和跨区域重大突发公共卫生事件的管理和支出。

最后,本次疫情也暴露出我国国家医疗战略储备物质存在一定程度的应急缺口,未来我国应当建立并完善国家医疗物资储备计划,将其纳入突发公共事件应对预算当中,保证充足的财政专项投入。

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